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La démocratie rénovée selon Emmanuel Macron

Publié le par Elodie Derdaele, maître de conférences de droit public, IRENEE, Université de Lorraine

Contrairement à ses challengers de gauche, Benoît Hamon et Jean-Luc Mélenchon, le candidat d’En Marche annonce d’emblée la couleur : il ne souhaite pas un grand soir institutionnel annonciateur d’une VIe République. Il propose néanmoins « une démocratie rénovée » consolidant les institutions de la Ve république notamment par un surcroît de rationalisation du travail parlementaire. Alors que certaines de ses propositions tendent  à renouveler les pratiques politiques, d’autres en vérité ne sont en rien innovantes ou risquent de se heurter à de graves difficultés. Revue de détails critique.

Une nouvelle classe politique

Le candidat Macron considère que l’exercice d’une fonction élective n’est pas une affaire de professionnels mais une vocation. Aussi entend-il renouveler la classe politique en instaurant une règle de non cumul dans le temps. Un élu ne pourrait ainsi accomplir plus de 3 mandats successifs (ex. un député étant élu pour un mandat de 5 ans, il ne pourrait au mieux siéger au Palais-Bourbon que 15 ans d’affilée). INNOVANT.

Pour renouveler la classe politique, Emmanuel Macron propose que le financement public des partis politiques soit en partie conditionné au renouvellement des candidats investis. INNOVANT.

Toujours dans cette optique, Emmanuel Macron aspire à voir davantage de femmes siéger au Parlement. Or la Constitution et la loi tendent déjà à féminiser la représentation nationale. Les partis politiques sont ainsi fortement incités à présenter autant d’hommes que de femmes aux élections, au risque de se voir sanctionner financièrement. Toutefois si le candidat Macron souhaite véritablement consacrer la parité, le moyen le plus efficace est sans conteste la généralisation des listes paritaires telles qu’imposées dans le cadre des élections locales et européennes à la représentation proportionnelle… PAS INNOVANT.

La proposition de réduire d’1/3 le nombre de députés et de sénateurs est davantage INNOVANTE ; mais elle risque de se heurter à des écueils de taille. Il n’est pas dit que les parlementaires et particulièrement les sénateurs seront enthousiastes à l’idée de se saborder, même partiellement. Aussi Emmanuel Macron devra-t-il vraisemblablement contourner le blocage parlementaire par le biais d’un référendum tel que prévu à l’article 11 de la Constitution. Autre problème à résoudre, et non le moindre, quelles seront les délimitations des circonscriptions électorales qui mécaniquement seraient étendues dans le cadre d’une élection législative au scrutin uninominal ? Et enfin combien de sénateurs seront-ils élus dans les départements ruraux ? En somme, qui des populations rurales, périurbaines ou urbaines seraient alors moins bien représentées au risque de consolider la fracture territoriale ? PROPOSITION A HAUT RISQUE POLITIQUE

De nouvelles pratiques

Conformément à l’une des requêtes de François Bayrou, Emmanuel Macron propose de moraliser la vie publique et politique et de renforcer ainsi les dispositifs déjà mis en application depuis l’instauration de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP). Ainsi, comme cela est-il déjà le cas au sein du Parlement européen, les parlementaires (ainsi que les membres du gouvernement) ne pourraient pas embaucher un membre de leur famille quand bien même celui-ci aurait-il pu efficacement contribuer au travail parlementaire de son employeur. Nul doute que l’affaire Fillon est à l’origine de cette proposition et que désormais selon une formule empruntée à Plutarque « la femme de César ne doit pas être soupçonnée ! ». INNOVANT (même si le fond du problème n’est pas tant le fait de recruter l’un de ses proches que le risque d’un emploi fictif ou détourné de sa fonction originelle au profit d’un proche ou non).

Dans le même esprit, Emmanuel Macron propose de généraliser l’incompatibilité d’un mandat électif avec la profession de consultant et ce afin d’éviter un conflit d’intérêt. Concrètement, un consultant pourra se présenter à une élection mais, en cas de victoire, il devra renoncer à son activité professionnelle pour siéger. INNOVANT.

L’incompatibilité est une chose, l’inéligibilité en est une autre en ce qu’elle empêche un individu de se présenter à une élection. Précisons qu’une mise en examen ne peut contraindre un candidat à renoncer en vertu de la présomption d’innocence courant jusqu’à une condamnation définitive. Les cas d’inéligibilité existent déjà mais Emmanuel Macron souhaite leur extension aux détenteurs d’un casier judiciaire B2. Or des lois, en ce sens, ont été adoptées à l’Assemblée nationale, le 1er février 2017, mais le Sénat devra se prononcer en 1er lecture d’ici quelques mois. PAS TOUT A FAIT INNOVANTE (procédure en cours mais, en cas de victoire, ces lois seraient très probablement adoptées). Pour en savoir plus sur le statut des parlementaires.

Autre effet collatéral de l’affaire Fillon, Emmanuel Macron propose que l’Indemnité de Représentation de Frais de Mandat (IRFM) soit intégrée à l’indemnité parlementaire. Elle serait alors imposable. De plus, l’utilisation de cette IRFM ferait l’objet d’un contrôle spécifique. Reste cependant à définir quelle serait l’instance de contrôle (les assemblées ou une autorité extérieure) à même de ne pas remettre totalement en cause le libre exercice d’un mandat parlementaire ? INNOVANT MAIS FLOU. A noter que le régime de retraites des parlementaires ne dérogerait plus au régime de droit commun. INNOVANT mais pour ce faire il faudrait adopter une loi (risque de blocage des parlementaires à la fois juges et parties).

La réorganisation du travail parlementaire (la rationalisation)

La Ve République a régulièrement reconfiguré le travail parlementaire dont les principales fonctions sont le vote de la loi, le contrôle de l’action gouvernementale et l’évaluation des politiques publiques (article 24 de la Constitution). Emmanuel Macron propose de fait de modifier la procédure législative et les modalités de contrôle.

S’agissant du travail législatif, le candidat propose d’en limiter le temps qui y est consacré. Ce qui obligerait à une révision constitutionnelle de l’article 48 (déjà révisée en 2008).

Dans la même veine, Emmanuel Macron propose que la procédure dite accélérée soit la procédure de droit commun. Cette procédure accélérée existe déjà et permet à l’issue d’une première lecture devant l’Assemblée nationale et le Sénat de convoquer une Commission mixte paritaire comprenant autant de députés et de sénateurs afin de trouver un compromis, dans la mesure où les deux chambres ne seraient pas parvenues à adopter un texte de loi en termes identiques. Il s’agit ainsi de réduire le nombre de navettes législatives et d’accélérer la procédure dans l’optique d’une adoption définitive de la loi. De facto, une telle proposition limiterait le temps consacré au débat parlementaire et nécessiterait de droit une révision constitutionnelle. INNOVANT MAIS NECESSITE UNE REVISION CONSTITUTIONNELLE.

Enfin, les amendements écartés en commission parlementaire ne seraient plus examinés en séance publique. Cette proposition est technique car avant que le texte de loi ne soit effectivement débattu en séance publique, celui-ci fait préalablement l’objet d’un examen approfondi et de propositions d’amendement au sein d’une commission législative. INNOVANT MAIS peut être considéré comme une entrave à l'exercice d'un droit  fondamental des parlementaires (article 44 de la Constitution). ISSUE DE LA REFORME INCERTAINE.

Parallèlement, Emmanuel Macron ne propose rien concernant les importantes prérogatives du gouvernement en matière législative. Il n'entend pas davantage encadrer l’adoption de la loi sans vote de l’Assemblée (article 49 al. 3), la procédure dite du vote bloqué (article 44 al. 3) ou la procédure de législation déléguée (les ordonnances de l’article 38)… Bref, ces propositions visent principalement le travail des parlementaires et peuvent être envisagées comme étant des entraves à leur mission première qui est de voter la loi (mais encore faudrait-il leur accorder plus de temps pour en débattre).

Cependant Emmanuel Macron propose que le temps ainsi dégagé soit mis à profit aux fins d’évaluation de la politique gouvernementale en s’appuyant sur la Cour des Comptes. Pour ce faire, il faudrait réviser l’article 48 de la Constitution. INNOVANT mais l’appui de la Cour des Comptes est déjà acté à l’article 47-2 de la Constitution ! PAS INNOVANT.

Dans le but de clarifier leurs missions ministérielles devant la représentation nationale, le candidat d’En Marche propose l’audition des nouveaux membres du gouvernement par la commission permanente compétente de l’Assemblée nationale (ex. le ministre des finances serait entendu par la commission finances…). Toutefois il ne semble pas qu’il s’agisse d’une audition en vue d’une confirmation de poste, comme cela est le cas pour les membres désignés au Conseil constitutionnel ou pour les membres de l’exécutif fédéral aux Etats-Unis. Il n’est pas non plus certain que les sénateurs soient au final enchantés de voir leur institution évincée de cette procédure. Si elle devait en effet voir le jour, elle devrait s’étendre devant les deux chambres, car, comme l’Assemblée nationale, la Haute Chambre fait partie intégrante du Parlement et à ce titre, contrôle l’action gouvernementale (article 24 de la Constitution). INNOVANT MAIS il faudrait étendre les auditions ministérielles devant le Sénat.

Enfin, Emmanuel Macron propose que le chef de l’Etat expose tous les ans au Parlement, réuni en Congrès à Versailles, son bilan national et européen. De fait, la procédure prévue à l’article 18 al. 2 de la Constitution n’empêche pas une telle pratique et ne nécessiterait pas une réforme constitutionnelle. Néanmoins cette proposition ne fait qu’accentuer la figure centrale du président sous la Ve République et partant le caractère présidentialiste de notre Constitution.

Plus globalement, toutes ces propositions affectent essentiellement les parlementaires (leur statut, leur travail) et suggéreraient que les dysfonctionnements de notre régime constitutionnel seraient le seul fait du pouvoir législatif. C’est pourquoi la résistance envers de telles réformes risque d’être féroce, tant au Palais Bourbon qu’au Palais du Luxembourg.

Vers plus d’implication citoyenne ?

Pour donner une image moderne de notre démocratie et conjurer l’abstentionnisme, Emmanuel Macron entend généraliser le vote électronique au terme de son quinquennat. L’idée peut certes paraître séduisante mais elle est en réalité dangereuse pour notre démocratie et le respect de notre souveraineté nationale. En effet, des informaticiens des plus sérieux, à l’image de Véronique Cortier du LORIA, soulignent le risque de fraude : « les problèmes à résoudre sont nombreux. Ils tiennent à deux éléments essentiels, mais a priori contradictoires, de tout scrutin politique : le secret du vote, qui interdit de pouvoir établir un lien entre un votant et son bulletin, et la vérifiabilité, qui assure au votant que son bulletin a bel et bien été pris en compte pendant le dépouillement. ». La démocratie numérique est, de surcroît, une démocratie désincarnée tendant à désocialiser les citoyens. Si le rituel du vote dominical peut paraître vieillot, il n’en est pas moins efficace en ce qu’il limite la possibilité de fraude à grande échelle et garantit la confidentialité du vote de l’électeur. Quant au dépouillement, il se fait au vu et au su des électeurs, qui sont autant de scrutateurs soucieux de voir les bulletins scrupuleusement décomptés. En d’autres termes, notre manière de voter et de dépouiller offre toutes les garanties de sérieux et n’empêche en rien les électeurs de faire une procuration. PROPOSITION A PROSCRIRE.

Le candidat d’En Marche propose également la mise en place de dispositifs innovants d’évaluation des travaux parlementaires (jurys citoyens, via réseaux sociaux). Cette proposition macronienne démontrerait, encore une fois, la défiance qu’auraient les électeurs à l’égard de leurs parlementaires, suspectés de ne pas assez travailler. Prenons toutefois garde à ce que cette proposition ne se résume pas à une évaluation des élus à travers le seul prisme du chiffrage (présence en séance, nombre d’amendements proposés, de rapports rédigés…) tant elle peut s’avérer trompeuse, bien qu’en apparence objective. Quant à une évaluation qualitative, elle risque fort d’être subjective au regard de l’orientation politique respective des citoyens-évaluateurs. INNOVANTE mais floue quant aux modalités (gare à l'antiparlementarisme primaire !).

Enfin, Emmanuel Macron propose d’encourager les municipalités à adopter un budget participatif. Autrement dit, les administrés des communes participeraient à l’élaboration du projet communal. Or quelques municipalités oeuvrent déjà en ce sens. Cette proposition est cependant intéressante si l’Etat s’engage matériellement et humainement à accompagner les élus locaux et les citoyens à travers une dotation spéciale, une cellule d’ingénierie et de conseils ... INNOVANTE. Notons toutefois que le candidat n’envisage ni de consacrer la démocratie participative dans la Constitution ni de l’élargir aux autres collectivités territoriales.

Les non dits du candidat

Le candidat ne propose rien s’agissant de la pratique référendaire telle que définie aux articles 11, 89 et 88-5 de notre Constitution, de sorte que les possibilités d’en appeler à la démocratie directe ne sont pas renouvelées. Plus étrange, compte tenu de son engagement auprès de François Bayrou, Emmanuel Macron ne pipe mot sur une loi électorale qui instaurerait une représentation proportionnelle à l’Assemblée nationale, s’accommodant visiblement du mode de scrutin privilégié sous la Ve République, le scrutin uninominal à deux tours qui exclue de fait bon nombre de nos concitoyens de toute représentation (ou presque).