Overblog Suivre ce blog
Editer l'article Administration Créer mon blog

Quelques propositions emblématiques de François Fillon

Publié le par Elodie Derdaele, maître de conférences de droit public de l'Université de Lorraine, IRENEE

Indépendamment des affaires qui occupent François Fillon et l’opinion, il convient désormais d’étudier le programme du candidat de la droite et du centre.

Sans pour autant prétendre à l’exhaustivité, nous ne présenterons que quelques points d’un programme par ailleurs foisonnant qui méritent selon nous une certaine attention, qu’il s’agisse pêle-mêle : du statut de parlementaire, des collectivités territoriales, de la laïcité, de la politique migratoire et du rapport de la France avec la Cour européenne des droits de l’homme.

Revue de détails critique…

Le statut de parlementaire

A l’instar d’Emmanuel Macron ou de Marine Le Pen, François Fillon n’entend pas modifier en profondeur la Constitution de la Ve République ; mais comme eux, il souhaite réduire le nombre de parlementaires (voir à ce sujet nos propos sur E. Macron). Aussi, afin de « moderniser » les institutions, François Fillon propose-t-il également que les fonctionnaires élus à l’Assemblée et au Sénat démissionnent de la fonction publique et ne soient plus simplement placés en disponibilité. Si une telle mesure venait à s’appliquer moins de fonctionnaires seraient en effet tentés d’entrer en politique, le statut précaire de l’élu contrastant avec celui permanent du fonctionnaire. (voir les catégories socio-professionnelles de l’Assemblée nationale). Toutefois le statut de l’élu mériterait que soit ouvert un débat plus large quant aux inéligibilités, aux incompatibilités, aux indemnités, au régime de retraite, aux impositions et à la reprise d’une activité professionnelle à l’issue d’un mandat national ou local. Cibler les fonctionnaires pourrait passer comme une provocation et ne répondrait pas aux questions de fond auxquelles sont confrontés les élus et plus largement les candidats.

Contrairement à certains élus qui appelaient à abroger la règle du non cumul des mandats (loi organique de 2014), François Fillon exprime clairement sa volonté de maintenir cette règle de sorte que députés et sénateurs soient exclusivement mobilisés à leur tâche parlementaire à savoir : rédiger les lois et contrôler l’action gouvernementale (article 24 de la Constitution). Il se garde cependant bien de traiter une question essentielle. Quid de la possibilité qui leur est encore offerte d’exercer par ailleurs des fonctions extraparlementaires, comme celle de consultant ? Certes la question est d’autant plus épineuse pour le candidat, qu’il est non seulement à la tête d’une société de consulting, 2F, et qu’il est également mis en examen notamment pour l’emploi présumé fictif de son épouse. Placé de fait dans une situation plus que délicate, François Fillon ne tranche pas et propose des solutions a minima. Il exprime en conséquence deux souhaits, d’une part « inciter les assemblées à réformer et à améliorer les mécanismes de contrôle de déontologie mis en place dans chacune d’elles » et d’autre part, «instituer la transparence totale par la publication obligatoire des liens de parenté entre les parlementaires et les collaborateurs (y compris en cas de recrutement croisé) ». Pour autant, il n’est pas dans ses intentions d’imposer l’interdiction de cumuler fonctions parlementaire et extraparlementaire ni même celle de recruter un membre de sa famille.

Sur toutes ces questions, François Fillon n'exclut pas d'organiser un référendum.

Les collectivités territoriales

François Fillon est clairement hostile aux réformes territoriales menées sous la présidence Hollande, en particulier les lois NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) et MAPTAM (Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles), estimant qu’elles ont créé « des strates supplémentaires, aboutissant à plus de réglementation, plus de fonctionnaires et plus d’impôts ». Lui-même, en tant que Premier ministre, avait été à l’origine d’une réforme consistant à élire dans les cantons des conseillers territoriaux appelés à siéger aux Conseils départemental et régional. Finalement, le dernier quinquennat reviendra sur cette loi (qui n’aura jamais eu à s’appliquer) et conservera les départements, fusionnera certaines régions et consolidera le mouvement en faveur des métropoles et des fusions intercommunales.

A rebours des réformes socialistes, François Fillon aspire à réduire le nombre de strates administratives et d’élus tout en cherchant à clarifier les compétences respectives des collectivités et l’allocation de leurs ressources. Toutefois le programme du candidat de la droite et du centre laisse apparaître une contradiction. En effet, il propose tout à la fois de clarifier et de mutualiser les compétences, en laissant libre cours aux collectivités. Est-ce à dire que la loi répartira des compétences de droit commun avec à la marge la possibilité pour les administrations locales d’y déroger ?

Autre interrogation, le candidat veut-il une fusion des départements au sein d’une seule et même région ? La question mérite d’être posée en ce sens que le candidat formulait expressément ce vœu et qu’aujourd’hui il n’apparaît plus dans son programme officiel. S’agit-il d’un renoncement ou cache-t-il ses intentions en la matière, sachant que nombre d’élus et d’administrés restent attachés à l’institution départementale ?

François Fillon propose également un « mécanisme de bonus sur la dotation globale de fonctionnement pour encourager la bonne gestion ». L’intention est louable et tend à instaurer un cercle vertueux. Cependant force est de constater que des disparités économiques et sociales sont fortes dans l’ensemble du territoire et que les baisses de dotations de l’Etat enregistrées, au cours du quinquennat de François Hollande, inquiètent (pour ne pas dire angoissent) les élus locaux. Or la proposition filloniste risque de creuser davantage la fracture territoriale qui traverse de part en part le pays. De plus, quels sont les critères d’une bonne gestion ? Les niveaux d’emprunt, d’impôts locaux, d’endettement, d’investissement, le nombre de fonctionnaires par habitants… Bref qui sera juge de cette bonne gestion ? Il semble sur ce point que la vision filloniste d’une « bonne gouvernance » d’un territoire est étroitement liée à une politique du chiffre qui bien souvent ne tient pas compte de certaines réalités (paupérisation des populations, désertification de services publics... des populations péri-urbaines et rurales).. Ces challengers auront alors beau jeu de noter que François Fillon amplifie la cure d’austérité à l’adresse des collectivités, d’autant plus que le candidat en appelle à une réduction drastique du nombre de fonctionnaires (500 000) y compris territoriaux. Conscient malgré tout de cette réalité, le candidat propose quelques mesures compensatoires. Voir son projet concernant la ruralité et celui concernant la politique de la ville.

Enfin le candidat de la droite et du centre souhaite « assouplir les modalités du contrôle de légalité en supprimant l’obligation de transmission des actes des collectivités territoriales au préfet ». Les collectivités territoriales adoptent effectivement différents actes : délibérations, contrats, arrêtés… dont certains doivent être envoyés aux services préfectoraux pour s’assurer qu’ils ont été pris en conformité avec la Constitution, la loi... En cas de doute, le préfet, de lui-même ou à la demande d’un tiers, défère le dossier au tribunal administratif aux fins d’annulation de l’acte litigieux. L’annulation de l’acte n’est évidemment pas automatique car elle doit reposer sur des arguments juridiques sérieux. Ce contrôle dit de la légalité tend ainsi à assurer le respect de la hiérarchie des normes et partant l’Etat de droit. Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités ne consiste évidemment pas à s’affranchir de toute règle juridique. Reste cependant au candidat à clarifier sa position, quelle serait en l’occurrence les actes qui échapperaient à ce type de contrôle préfectoral (permis de construire, de nouveaux types de convention…) ?

La laïcité

François Fillon se démarque de tous les candidats. Bien qu’attaché au concept de laïcité « qui a permis d'établir une coexistence harmonieuse des cultes dans le respect des valeurs de la République », celui-ci met particulièrement en avant les libertés religieuses. Rien étonnant de la part d’un candidat qui ne cache pas sa foi et la met en avant. Pour autant, aucun culte, y compris le sien, n’est favorisé ni aucun signe religieux stigmatisé. Notons également que son programme fait souvent référence à l’Islam.

François Fillon souhaite ainsi « rendre obligatoire pour toute religion la constitution d'association cultuelle (ou son équivalent l’association diocésaine) pour la gestion des lieux de culte. Ainsi le culte musulman accédera comme tous les autres à tous les leviers de financement, la contrepartie étant la transparence des comptes ». Il entend également : « créer un statut de Fondation à objet religieux pour que les dons et legs de personnes privées puissent être recueillis en toute transparence et contribuer à un meilleur financement du culte, notamment musulman (construction d’édifices, formation des ministres du culte). Il est indispensable de mettre fin, lorsqu’ils existent, aux financements étrangers des cultes et en particulier au système dit des imams détachés. Conformément aux principes de la loi de 1905, l’implantation des aumôniers dans les hôpitaux, les prisons et les écoles sera consolidée ».

Ces deux propositions ne sont pas sans rappeler une pratique fort ancienne qui remonte aux Rois de France et au Consul Napoléon Bonaparte à savoir, le gallicanisme, lequel conduisit l’Etat à interférer dans les affaires religieuses pour mieux asseoir l’autorité publique (ex. le système concordataire). Or le principe de laïcité repose sur la séparation des Eglises et de l’Etat : « l’Etat chez lui, l’Eglise chez elle ». Ni l’Etat, ni les religions ne doivent s’immiscer dans le champ de l’autre. La loi de 1905 est donc une loi de liberté et avant tout une loi de liberté individuelle (croire ou ne pas croire, abandonner sa foi, se convertir, pratiquer le culte et les rituels de son choix…) qui ne reconnaît aucun culte (article 2) et par conséquent n’accorde aucun droit aux religions en tant qu’institutions mais en accorde aux individus. En abrogeant le Concordat, le législateur de 1905 retirait aux cultes toute reconnaissance publique, lesquels se libéraient de la férule de l’Etat. Les croyants, quelle que soit leur confession, sont donc libres d’organiser leur culte, de construire des édifices religieux… à travers des associations cultuelles. Cependant en rendant obligatoire pour toute religion la création d’une association cultuelle (donc unique pour chaque culte), l’Etat s’immiscerait dans le domaine réservé aux religions. Ce serait également une reconnaissance implicite et néanmoins officielle des cultes (en contradiction avec l’article 2 de la loi de 1905) lesquels sont multiples et jamais figés. En effet, de nouvelles religions apparaissent, sans compter les schismes qui peuvent les traverser. Certes si Bonaparte était parvenu à organiser le culte juif, les temps ont cependant changé et si l’ambition sous-jacente de François Fillon est de fonder un « Islam de France », cette volonté se heurterait à la philosophie de la loi de 1905, quand bien s’agirait-il de mener une action d’intérêt public.

Si le candidat de la droite et du centre affirme lutter contre le communautarisme, la proposition que nous venons de présenter renforcerait pourtant le poids de chaque culte sur la communauté des croyants, tout en renforçant leur sentiment d’appartenance communautaire ainsi que leur soumission aux règles édictées par les chefs religieux. Il entend notamment s’appuyer plus fortement encore sur les représentants du culte musulman pour lutter contre le phénomène de radicalisation et propose, chaque fois que de besoin de dissoudre les mouvements pro-djihadistes (en conformité avec la loi de 1936).

Enfin, la proposition de François Fillon permettant : « à chacun d'être enterré sur le sol français, dans le respect de ses croyances » prête à polémiques et pose des problèmes techniques. Les maires ont ainsi la responsabilité de la police des funérailles et peuvent aménager des carrés confessionnels dans les cimetières publics ; néanmoins cette décision éminemment politique et sensible est souvent source de divisions et d’incompréhensions entre les croyants et les laïcs de stricte observance. De plus, il est impossible pour des motifs d’ordre public d’autoriser l’inhumation d’un corps dans un simple linceul, comme l’exigent l’Islam et le Judaïsme, d’autant plus si le défunt doit être enterré dans un sol qui n’a jamais recueilli d’autres cadavres, l’extension des cimetières ne pouvant être infinie.

La politique migratoire

(voir ici toutes ses propositions en la matière)

François Fillon estime que la France n’a pas besoin de l’immigration pour soutenir la croissance, que les déficits sociaux ne permettent plus l’accueil de nouveaux arrivants et que l’intégration recule. Et de conclure qu’au nom de la préservation de l’unité nationale, l’immigration doit être choisie. Pour ce faire, il propose de durcir la politique migratoire et d’inscrire dans la Constitution le principe « de quotas fixés par la loi, plafonnant le nombre de titres de séjour pouvant être délivrés chaque année au titre de l'immigration professionnelle et familiale ». Il entend en conséquence : «Développer l'usage des statistiques d'origine dans la politique de délivrance des titres de séjour, notamment pour prévenir la concentration communautaire dans une même commune ou un même quartier ». Or cette proposition peut être frappée d’inconstitutionnalité au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle : « si les traitements nécessaires à la conduite d'études sur la mesure de la diversité des origines des personnes, de la discrimination et de l'intégration peuvent porter sur des données objectives, ils ne sauraient, sans méconnaître le principe énoncé par l'article 1er de la Constitution, reposer sur l'origine ethnique ou la race ».

Si la politique migratoire de François Fillon peut être comparée à celle de Marine Le Pen, elle n’est cependant pas de même nature. Le candidat de la droite et du centre, comme sa challenger du Front national, en appelle certes à un durcissement des lois migratoires (sur les exigences du regroupement familial, la naturalisation, l’accès à la protection sociale, le droit d’asile, le placement en rétention, l’aide médicale d’Etat…) mais il n’entend pas exclure systématiquement les étrangers de leurs droits fondamentaux.

De toute évidence, la question de l’immigration occupe une part non négligeable du programme de François Fillon et laisserait croire que l’immigration serait en soi un problème. Notons toutefois que les conditions d’accès au territoire sont strictement encadrées par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (le CESEDA) et que les avis divergent profondément, comme à l’occasion de la dernière loi de 2016 sur le droit des étrangers. D’aucuns la trouvent en effet trop laxiste envers les étrangers tandis que d’autres considèrent, à l’inverse, qu’elle ne sécurise pas suffisamment leur parcours.  Aux lecteurs de se forger leur propre opinion et de consulter le rapport fort instructif du Défenseur des Droits sur « les droits fondamentaux des étrangers ».

François Fillon et la CEDH

Le programme de François Fillon comporte de nombreuses propositions s’agissant de la justice. L’une d’elles retient plus particulièrement notre attention puisqu’elle consiste à : « évaluer précisément l’impact sur notre droit de la Convention Européenne des Droits de l’Homme et de son interprétation par la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Renégocier si nécessaire cette convention pour y ré-adhérer avec réserves si la Cour Européenne persiste à en faire une interprétation restrictive ».

Une telle éventualité est loin d’être anecdotique. Sur plus de 74 000 décisions adoptées par la Cour européenne, seules 300 ont concerné la France et celle-ci a été condamnée dans 1, 3 % des cas. Alors pourquoi François Fillon menace-t-il de sortir la France de la Convention pour ensuite la faire ré-adhérer ? Tout simplement parce que, selon le candidat, la Cour nous obligerait à reconnaître la gestation pour autrui et nous empêcherait d’expulser des imams radicaux. En réalité, la Cour a condamné la France car elle a refusé de reconnaître la filiation d’enfants nés de mères porteuses à l’étranger. Quant à l’expulsion d’un étranger menaçant la sécurité nationale, elle n’est évidemment pas interdite sous réserve que l’individu ne soit pas menacé de mort dans son pays.

Il est cependant loisible à la France de renégocier les termes d’une Convention mais cela suppose l’accord des 47 Etats membres. Dans les faits, l’on imagine mal que l’unanimité des Etats s’accorde à retirer un quelconque droit. La France peut certes assortir sa participation à de nouvelles réserves mais à la condition que celles-ci n’aient pas de portée générale (voir interview de Nicolas Hervieu). En conclusion, François Fillon brandit surtout cette menace peu réaliste contre la Convention européenne dans le but de conquérir un électorat attaché aux valeurs conservatrices (à l’image des membres de Sens commun) et aux mesures sécuritaires.