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Emmanuel Macron, Marine Le Pen et le spectre du gouvernement minoritaire

Publié le par Arthur BRAUN, Doctorant contractuel chargé d’enseignement, Université de Lorraine, IRENEE

En actant le duel entre Emmanuel Macron et Marine Le Pen, les résultats du premier tour de l’élection présidentielle posent la question de la persistance du présidentialisme majoritaire, constante de la Ve République depuis 1962 – exception faite des trois périodes de cohabitations – et plus largement du fait majoritaire (l’existence d’une majorité parlementaire stable), phénomène pourtant ininterrompu depuis 1962. En effet, ni le Front national, ni En Marche, ne disposent actuellement d’un groupe parlementaire à l’Assemblée nationale, et il paraît hautement improbable que l’un de ces mouvements, même entraîné par la victoire de son leader à l’élection présidentielle et rejoint par quelques alliés de circonstance, puisse emporter la majorité absolue lors des élections législatives des 11 et 18 juin prochain. Revue de détail des hypothèses envisageables.

Première hypothèse : majorité présidentielle relative à l’issue des élections législatives

Précédents : 1967-1968 (le parti gaulliste ne détient pas seul la majorité absolue à l’Assemblée nationale et doit compter sur ses alliés centristes pour obtenir une majorité d’un seul siège) ; 1978-1981 (la coalition de droite UDF-RPR est majoritaire mais le parti du président de la République – l’UDF – est le partenaire minoritaire de cette coalition) ; 1988-1993 (le Parti socialiste et ses alliés ne disposent que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale).

Conséquences : présidentialisme majoritaire atténué. Même en l’absence d’une majorité absolue le soutenant au parlement, le président de la République conserve son ascendant sur le gouvernement, notamment la possibilité de révoquer et remplacer le Premier ministre (exemple de François Mitterrand avec Michel Rocard en 1991), mais il doit prendre en compte la fragilité de son soutien parlementaire. Le gouvernement joue un rôle primordial ; il devient la courroie de transmission qui « représente le roi dans l'enceinte des chambres, les chambres dans le cabinet du roi » (Duvergier de Hauranne).

Deuxième hypothèse : une majorité parlementaire cohérente et hostile au président de la République

Hypothèse vraisemblable si la droite remporte les élections législatives et atteint (ou s’approche très fortement) de la majorité absolue (289 sièges). Objectif désormais revendiqué par les dirigeants de la droite.

Précédents : 1986-1988 ; 1993-1995 et 1997-2002.

Conséquences : cohabitation. Le président de la République est contraint de nommer l’un des leaders de la droite à Matignon. Le fonctionnement concret du régime est alors bien connu et a déjà été longuement étudié ; il se caractérise notamment par une prééminence du Premier ministre au sein de l’Exécutif. Dans cette situation, le fait majoritaire joue en faveur du gouvernement seulement, et non du président de la République. Celui-ci ne dispose que des prérogatives que lui attribue expressément la Constitution, auxquelles s’ajoute un « domaine réservé » en matière régalienne (défense et affaires étrangères), issu de la pratique. Une interrogation existe à ce sujet : un président tout juste élu mais immédiatement désavoué par le résultat des élections législatives pourra-t-il encore revendiquer un tel domaine réservé, qui, selon la Constitution, pourrait légitimement être exercé par le Premier ministre ? Quoi qu’il en soit, le chef de l’État, même privé de soutien parlementaire, bénéficie toujours d’importants pouvoirs propres, en particulier la possibilité de dissoudre l’Assemblée nationale, droit dont il pourrait user en cours de mandat pour tenter d’obtenir une majorité cohérente.

Troisième hypothèse : aucun vainqueur clair à l’issue des élections législatives. Absence de majorité à l’Assemblée nationale

L’hypothèse est plausible : l’absence des deux principaux partis de gouvernement au second tour de l’élection présidentielle remet en cause, au moins provisoirement, la bipolarisation de la vie politique française.

Précédent : 1958-1962 (toutefois à nuancer, puisqu’il existait un consensus entre les partis pour laisser au général de Gaulle le soin de régler la question algérienne).

Conséquences : gouvernement minoritaire (car son soutien parlementaire est très largement inférieur à la majorité absolue de 289 sièges) voire cabinet présidentiel (en l’absence de soutien parlementaire, le gouvernement ne tient que par la légitimité présidentielle. Situation récurrente à la fin de la République de Weimar, où les partis traditionnels étaient confrontés à la montée en puissance du KPD et du NSDAP). À défaut d’une majorité parlementaire le soutenant, le gouvernement minoritaire peut espérer durer grâce à l’absence de majorité parlementaire cohérente contre lui. En effet, une motion de censure (article 49 de la Constitution) ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue des députés (289). Or, il paraît peu probable que des oppositions venues d’horizons divers s’accordent sur une censure commune (pour s’en convaincre, voir le refus d’une partie de l’aile gauche du Parti socialiste de voter la censure du gouvernement Valls avec la droite, le 12 mai 2016). Par ailleurs, « un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire » : la censure n’est pas une arme illimitée.

Il sera par contre beaucoup plus difficile pour le gouvernement minoritaire de mettre en œuvre le programme présidentiel. Pour ce faire, il dispose toutefois des armes du présidentialisme rationalisé, instaurées par le constituant de 1958 dans l’optique d’une telle situation. En premier lieu, il s’agit bien sûr des dispositions de l’article 49 alinéa 3, qui ne peuvent plus être employées, depuis la révision constitutionnelle de 2008, que pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, ainsi que pour un projet ou une proposition de loi par session, ce qui est toutefois loin d’être négligeable. Le gouvernement peut aussi employer (liste non exhaustive) des procédures tels que le vote bloqué (article 44 alinéa 3), le contrôle des amendements, ou encore « demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » (article 38, notamment employé par le gouvernement Pompidou en 1967).

Le président de la République dispose également de prérogatives non négligeables dans l’optique d’une mise en œuvre de son programme de gouvernement. Il dispose bien sûr de la possibilité de nommer le Premier ministre de son choix (article 8), à condition que le Premier ministre en place lui présente sa démission (volontaire ou contrainte par une censure). À ce sujet, voir « Matignon après le 7 mai : case neuve ou Cazeneuve ? ». Il peut dissoudre l’Assemblée nationale (article 12), ce qui constitue a minima un important moyen de pression sur des parlementaires récalcitrants, et, en cas d’utilisation, un moyen d’aller chercher cette majorité parlementaire tant attendue. Il peut également, sur proposition du gouvernement, soumettre à référendum des projets de loi afin de mettre en œuvre son programme (article 11), et pourrait, par ce biais, proposer une modification du mode de scrutin législatif en vue de faciliter la formation d’une majorité parlementaire (voir la proposition de Marine Le Pen à ce sujet). Quoi qu’il en soit, la Constitution de la Ve République, conçue pour fonctionner avec le champ partisan éclaté issu de la IVe République, dispose des ressources nécessaires pour fonctionner sans difficulté majeure, et ce quelle que soit l’hypothèse qui se confirmera au soir du 18 juin.