Overblog Suivre ce blog
Editer l'article Administration Créer mon blog

Les Collectivités Territoriales : l’arlésienne de la campagne présidentielle

Publié le par Guillaume BAGARD

De tous les thèmes évoqués dans la campagne présidentielle, les collectivités territoriales sont les grandes oubliées des programmes des candidats, sauf pour les présenter comme une source inextinguible d’économie. Pour François Fillon qui souhaite ne pas renouveler, de 500 000 à 600 000 fonctionnaires, les économies se feront d’abord dans les collectivités territoriales. Chez Emmanuel Macron, le chiffre des fonctionnaires supprimés diminue à 120 000 mais 80 000 le sont au sein des collectivités territoriales. Ce dernier ajoute une exonération de la taxe d’habitation pour 80% des ménages. De son côté, Benoît Hamon entend réduire la durée légale du travail dans la fonction publique à 32 heures payées 35. Autant de propositions faites par les candidats à la fonction présidentielle et financées par les collectivités territoriales. Quant à Marine Le Pen, elle propose même de supprimer les régions et les intercommunalités, pour revenir à une administration déconcentrée proche de la France du 1er Empire.

Les collectivités territoriales semble aujourd’hui la principale variable d’ajustement de l’Etat pour redresser les comptes publics et financer de nouveaux projets. Ce phénomène s’explique autant par le refus des candidats de dévoiler le financement de leur programme, que par la tentation centralisatrice d’un pays toujours prisonnier de son logiciel passé jacobin.

 

L’autonomie financière mise à mal

Quand le budget des Collectivités finance les réformes de l’Etat

De nombreuses mesures phares des précédents quinquennats se sont déjà faites aux dépens de collectivités territoriales : en 2009, Nicolas Sarkozy annonçait la suppression de la taxe professionnelle pour relancer la croissance après la crise. Dans les faits, elle sera remplacée par la Contribution Economique Territoriale et, comme le compte n’y était pas, des lois en 2010 et 2011 ont tenté, en vain, de rétablir la compensation intégrale de pertes suscitées par la mesure.

En 2013, François Hollande met en place la coûteuse réforme des rythmes scolaires mais de nombreuses communes ne peuvent financer seules la mesure. L’Etat organise plusieurs compensations pour "faire passer la pilule" : Fonds de soutien dans le cadre d’un Projet Educatif Territoriale (PEdT) et aides de la CAF (ASRE et ALSH) mais ces contributions partielles ne suffisent pas à compenser les coûts pour les communes. Dans leurs propositions, François Fillon, Emmanuel Macron et Benoit Hamon souhaitent « laisser la liberté aux communes » de conserver les rythmes scolaires, mais quid des compensations de l’Etat ?

De son côté, Marine Le Pen dit vouloir « remettre à plat la réforme » et Jean Luc Mélenchon la revoir, sans donner plus de précision.

Face aux transferts de compétences de plus en plus nombreux au profit des intercommunalités, François Fillon promet de réécrire l’article 72 de la constitution afin que «plus aucune compétence ne soit imposée aux communes sans les ressources correspondantes». Pourtant en 2010, lorsqu’ il était lui-même Premier Ministre, le Conseil d’Etat avait condamné l’Etat pour des transferts insuffisamment compensés.

 

Des baisses de dotations qui portent atteinte à la démocratie locale

Pour faire accepter ses réformes aux collectivités, l’Etat dispose d'un pouvoir coercitif très efficace : la baisse des dotations d’Etat.

La première d’entre-elles, la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) est créée en 1979. Les réformes de décentralisation de 1983 vont lui donner davantage d’importance. La DGF sera à nouveau réformée en 1993 et 2004 pour prendre en compte les intercommunalités et les régions. Elle s’est depuis vue conférer un rôle de pivot dans l’aide financière totale de l’Etat passant de 32% en 2003 à 40% en 2010, notamment en intégrant des impôts locaux supprimés.

Ce système de dotation a permis l’émergence d’une démocratie locale souhaitée par la décentralisation. C’est cette marge de manœuvres laissée aux communes dans leurs choix budgétaires qui constitue le fondement de la liberté d’administration des communes.

À partir de 2011, les dotations sont gelées pour préserver les finances nationales. Cette tendance s’intensifie en 2014 avec un prélèvement de 11 milliards sur la DGF des communes et intercommunalités qui s’étalera jusqu’en 2017. Ces coupes brutales portent atteinte à l’autonomie financière des collectivités territoriales et à l’exercice démocratique, car les candidats aux élections municipales avaient bâti des programmes sans pouvoir anticiper les sommes qui seraient amputées en 3 ans aux ressources de leurs collectivités.

C’est pour cette raison que les candidats à l’élection promettent cette fois-ci, à l’instar du candidat socialiste Benoît Hamon :« une feuille de route entre l’Etat et les collectivités avant fin 2017 pour donner de la clarté à leurs relations. Par ailleurs, chaque année une loi de financement devrait permettre « un renforcement de la péréquation entre les territoires ».

François Fillon appelle, de son côté, à un « contrat de mandature » basée sur la négociation, tout en annonçant 7,5 milliards de dotations en moins sur le quinquennat auxquels s’ajoute le souhait de voir les communes diminuer leurs dépenses de fonctionnement en ne remplaçant pas un certain nombre de fonctionnaires en contrepartie du retour aux 39 heures.

Emmanuel Macron propose, quant à lui, « un pacte girondin », mais demande 10 milliards d’économies sur cinq ans de manière contractuelle.

 

Il se défend d’infliger une « baisse de dotation unilatérale » promettant une « conférence des territoires qui se réunira tous les six mois » associant tous les niveaux de collectivités et des magistrats de la Cour des comptes, pour s’assurer du suivi des efforts en matière de dépenses publiques. De ces économies dépendra un plan de relance de l’investissement programmé en 2018.

Jean Luc Mélenchon, Nicolas Dupont Aignan, Jean Lassalle, Jacques Cheminade se prononcent contre la baisse des dotations. Nathalie Arthaud et François Asselineau appellent à une augmentation des dotations.

D’autres bouleversements territoriaux qui devraient perturber la bonne administration des collectivités sont également à attendre : départements en sursis, apparition de nouvelles strates, ou encore fusions des régions…

 

L’impossible réforme territoriale

Un héritage peu revendiqué

Les dernières réformes sur l’organisation territoriale manquent parfois de cohérence. Par exemple, la clause générale de compétence fut supprimée par la loi du 16 décembre 2010, avant d’être rétablie par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 au profit des départements et des régions pour que finalement la loi NOTRe du 7 aout 2015 ne la restitue qu’aux communes.

Autres conséquences de la loi NOTRe, la fusion des régions censées faire des économies a, en réalité, eu l’effet inverse, car les salaires des élus comme des fonctionnaires territoriaux sont calculés proportionnellement à la population. Le calcul de la grille indiciaire décidé par le pouvoir central participe à la désertification de la ruralité : pour avoir une promotion, un fonctionnaire doit être muté dans une ville plus importante. On pourrait pourtant imaginer l’inverse, à l’instar des fonctionnaires de l’éducation nationale dans les quartiers difficiles, les fonctionnaires pourraient recevoir une prime quand ils sont dans des zones délaissées.

Parallèlement, lors de la préparation de la loi MAPTAM, il fut un temps imaginé de moduler les dotations en fonction des mutualisations, ce qui aurait encore avantagé les espaces dynamiques aux dépens de zones rurales peu mutualisées. Si ce mécanisme a été abandonné, les Métropoles bénéficient néanmoins de plus de dotations que les autres EPCI.

Le seul candidat à se satisfaire de la réforme territoriale est Benoît Hamon qui souhaite « stabiliser notre organisation territoriale ». François Fillon et Emmanuel Macron, sans abroger la réforme, désirent simplifier le « mille feuilles administratif » en supprimant des strates. Le candidat des Républicains souhaite soumettre à référendum le rapprochement entre les départements et des régions lorsque celui d’En Marche promet la disparition d’un tiers des départements. À l’inverse, Marine Le Pen souhaite revenir sur la loi NOTRe et supprimer les régions et les intercommunalités afin de « préserver le triptyque Etat, départements, communes ».

De même Nicolas Dupont Aignan entend renforcer le tandem « communes-département », en transférant au second, certaines compétences des régions comme l’économie ou l’emploi. Il envisage aussi mettre fin à « l’intercommunalité forcée ».

Jean-Luc Mélenchon propose, pour sa part « d’abroger la réforme territoriale dans son ensemble et de refonder notre organisation territoriale par une assemblée constituante pour la VIe République.» Ce nouvel ordre territorial prévoit de « mettre fin au binôme métropole-région qui crée de la compétition entre les territoires » ou encore d’« empêcher les fusions de communes ou d’intercommunalités imposées ».

Des candidats porte-paroles des Collectivités

Le système de parrainage des candidats à la présidentielle permet aux élus locaux d’investir des candidats inattendues qui mettent la défense des collectivités territoriales au cœur de leur programme politique. Il en va ainsi de Jean Lassalle qui évoque « la rencontre charnelle entre un homme et un territoire » et s’insurge contre « la volonté actuelle de réduire le nombre de communes alors que cela constitue notre force et notre originalité ». Pour Jean Lassalle, c’est à la fois un patrimoine mais aussi un formidable outil démocratique. Il exige pour cela « l’abrogation immédiate des lois insensées de la réforme territoriale afin de rendre le pouvoir aux deux institutions réellement démocratiques : la République et les communes ».

Jacques Cheminade souhaite aussi abroger la loi NOTRe qui « entretient la confusion et kidnappe les compétences » ainsi que le deuxième volet de la réforme territoriale pour « constituer des régions correspondant à la volonté de ceux qui les habitent ». Son projet territorial possède une véritable colonne vertébrale. Il souhaite que « les régions et les métropoles ne soient pas les pompes aspirantes de compétences et de moyens, […] que les intercommunalités se construisent sur la base d’un projet de territoire sans injonctions venues d’en haut, sans transfert de compétences imposées » et qu’elles procèdent exclusivement « des communes et des initiatives des maires », dans le « respect du principe de subsidiarité ».

Enfin François Asselineau prévient : « Si nous n’arrêtons pas les choses, nous aurons bientôt, en lieu et place de nos petites communes, des structures qui auront la taille des comtés américains ! Il veut donc préserver les petites communes et les maires ruraux bénévoles qui sont toujours disponibles. Sinon, il déclare que, dans dix ans, les citoyens auront affaire à un fonctionnaire éloigné, le service aux citoyens sera dégradé et la démocratie locale détruite ! »

Ces candidats ne seront vraisemblablement pas élus mais portent un discours dans le débat public de défense des territoires. En revanche, le salut des collectivités pourrait venir du Conseil constitutionnel.

 

 

Le juge constitutionnel dernier recours

L’apparition de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) et la facilité de sa mise en œuvre, ont engagé une révolution : la possibilité pour les collectivités d’invoquer le principe de libre administration en cas d’atteinte à leur autonomie. Si ce contrôle apparaît aujourd’hui très restreint se limitant exclusivement au constat d’une « atteinte injustifiée ou disproportionnée voire manifestement excessive de la libre administration », l’intervention du juge constitutionnel, dans la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales, pourrait à long terme inverser ce rapport de forces. Pour le moment, seuls 10% des recours pour méconnaissance du principe de libre administration ont abouti à une condamnation de l’Etat mais cette tendance pourrait progresser rapidement. Il est vraisemblable que, rapidement, le juge constitutionnel fasse un pas de plus et détermine, par exemple, le seuil financier à partir duquel l’Etat porte atteinte à l’autonomie financière des collectivités en réduisant les dotations aux communes.

Plus audacieux encore, le Conseil Constitutionnel pourrait entériner le principe de subsidiarité des collectivités territoriales en veillant à ce que les futures réformes territoriales soient conformes à l’article 72 alinéa 2 de la constitution. Cela se traduirait par un revirement de jurisprudence par rapport à la décision du 7 juillet 2005 : « le choix du législateur d'attribuer une compétence à l'Etat plutôt qu'à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en cause, sur le fondement de cette disposition, que s'il était manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité territoriale.»

Il serait temps que les collectivités territoriales cessent d’être « l’arlésienne de la campagne présidentielle » et qu’elles prennent réellement part au dialogue sur des réformes qui les concernent directement.