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Programmes présidentiels et modification du mode de scrutin aux élections législatives

Publié le par Laurent SEUROT, professeur de droit public à l'Université de Besançon, associé à l'IRENEE

Bien que le détail des programmes ne soit pas encore tout à fait connu, la plupart des candidats à l’élection présidentielle – à droite comme à gauche – se déclarent favorables à une modification du mode de scrutin aux élections législatives. Ces propositions vont toutes dans le même sens : elles visent à introduire la représentation proportionnelle dans un mode de scrutin exclusivement majoritaire. On en distingue néanmoins deux variantes.

En premier lieu, certains candidats se bornent à proposer l’introduction d’une « dose » de proportionnelle. C’est le cas, par exemple – bien que la proposition ne soit pas formulée précisément – du candidat investi par le Parti socialiste, Benoît Hamon. Dans le même sens, Rama Yade propose qu’au moins 20 % des députés soient élus au scrutin proportionnel. De même, Nicolas Dupont-Aignan propose que, sur les 400 députés qui seraient désormais élus, « 100 seront élus à la proportionnelle ». Enfin, Emmanuel Macron se montre favorable à l’introduction de la représentation proportionnelle pour l’élection des deux chambres du Parlement : « massivement » au Sénat ; plus modérément à l’Assemblée nationale.

En second lieu, certains candidats vont plus loin, souhaitant que l’élection à l’Assemblée nationale se fasse intégralement à la représentation proportionnelle. Yannick Jadot propose ainsi que l’Assemblée nationale, qui comprendrait alors 400 députés, soit « élue à la proportionnelle, avec 20 % de jeunes de moins de 30 ans ». Dans le même sens, Marine Le Pen propose de « permettre la représentation de tous les Français par le scrutin proportionnel à toutes les élections ». En ce qui concerne les élections à l’Assemblée nationale, « la proportionnelle sera intégrale avec une prime majoritaire de 30 % des sièges pour la liste arrivée en tête et un seuil de 5 % des suffrages pour obtenir des élus ».

La question du mode de scrutin aux élections législatives est une question importante. Dans la mesure où la composition de la chambre basse constitue, dans les régimes parlementaires, l’élément déterminant dans l’attribution du pouvoir gouvernemental, il paraît même possible de soutenir que le mode d’élection des députés fait partie, au moins dans ces régimes, de la constitution matérielle, entendue comme celle comprenant les règles fondamentales de l’État. Plus précisément, le mode de scrutin a une influence déterminante sur le système de partis. Malgré les critiques qui lui ont été adressées et les nuances auxquelles il a lui-même consenti, cette influence a été mise en évidence par Maurice Duverger dans son ouvrage, paru en 1951, Les partis politiques. L’auteur y a formulé une quasi-loi sociologique liant la structure et le nombre de partis au mode de scrutin applicable aux élections législatives : alors que la représentation proportionnelle tend vers un système de partis multiples, rigides, stables et indépendants les uns des autres (système multipartisan), le scrutin majoritaire à deux tours tend vers un système de partis multiples, souples, dépendants les uns des autres et relativement stables (bipolarisation) et le scrutin majoritaire à un tour tend vers un dualisme des partis (bipartisme).

Les propositions présidentielles relatives à la modification du mode de scrutin aux élections législatives sont encouragées par le fait que la détermination du mode de scrutin aux élections législatives relève, en France, de la loi ordinaire. En d’autres termes, les propositions de modification du mode de scrutin aux élections législatives paraissent d’autant plus crédibles qu’une loi ordinaire y suffit. L’article 34 de la Constitution de 1958 renvoie en effet à la compétence du législateur ordinaire la détermination des « règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires », règles dont fait partie, ainsi que l’a affirmé le Conseil constitutionnel, « le mode de scrutin applicable à l’élection des députés » (CC, décision n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, Rec. p. 78, cons. n° 3).

Si l’on regarde à l’extérieur des frontières hexagonales, on relève trois situations. En premier lieu, de nombreux États ont fait le choix, comme la France, de laisser cette question à la compétence du législateur ordinaire. C’est le cas de l’Italie, de l’Allemagne ou encore du Japon. En deuxième lieu, et à l’inverse, un nombre croissant d’États ont fait le choix de faire échapper la détermination du mode de scrutin à la compétence du législateur ordinaire en l’inscrivant expressément dans la Constitution. Cette constitutionnalisation du mode de scrutin concerne le plus souvent la représentation proportionnelle (parmi de nombreux exemples : le Liechtenstein, la Lettonie, la Belgique, le Portugal, l’Espagne, l’Estonie, la Pologne, l’Islande, le Luxembourg, la Suède, la Norvège, la Guinée équatoriale, le Rwanda, la Corée du Sud). Est parfois constitutionnalisé un mode de scrutin mixte, associant représentation proportionnelle et scrutin majoritaire (par exemple : la Géorgie, la Guinée, les Seychelles, le Danemark). Les exemples de constitutions consacrant exclusivement le scrutin majoritaire sont plus rares : on peut tout juste citer l’exemple des Comores. En troisième et dernier lieu, certains États ont fait le choix d’une solution intermédiaire, qui consiste à constitutionnaliser, non pas le mode de scrutin lui-même, mais une procédure spéciale permettant de le déterminer. La Constitution peut ainsi notamment exiger une majorité qualifiée. La Constitution macédonienne impose par exemple la majorité du nombre total des députés et non la majorité des seuls votants. De même, la Constitution islandaise renvoie la détermination des règles relatives aux limites des circonscriptions et à la méthode d’allocation des sièges à une loi spéciale qui ne peut être modifiée qu’à la majorité des 2/3.

En France, aucune de ces deux dernières possibilités – constitutionnaliser le mode de scrutin ; soumettre sa modification à une procédure législative particulière – n’a vu le jour, en dépit des tentatives qui ont pu être faites.

En premier lieu, la France a pu hésiter à procéder à la constitutionnalisation du mode de scrutin aux élections législatives. À l’occasion de l’élaboration de la Constitution de 1946, un consensus s’était ainsi formé au sein de l’Assemblée constituante pour constitutionnaliser le principe de la représentation proportionnelle. Un article fut même rédigé, d’après lequel « les représentants du peuple français à l’Assemblée nationale législative sont élus pour cinq années, au scrutin de liste, proportionnellement à l’importance numérique des suffrages recueillis par chaque parti politique » (Séances de la Commission de la Constitution : comptes rendus analytiques imprimés en exécution de la résolution votée par l’Assemblée le 25 avril 1946, p. 426.). Cependant, à la demande des membres socialistes de la commission, la question de la représentation proportionnelle fut renvoyée à la loi électorale. À dire vrai, la constitutionnalisation du mode de scrutin n’a, en France, que peu de partisans. En particulier, en 2007, la Commission Balladur a considéré qu’il n’était « ni opportun ni utile de constitutionnaliser les modes de scrutin » (Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Une Ve République plus démocratique, La Documentation française, 2007, p. 69). Deux voix dissidentes s’étaient toutefois fait entendre : celle de Jean-Louis Bourlanges, qui estimait « justifié que soit inscrit dans la constitution un principe d’équilibre et d’équité du mode de représentation, dont le respect s’imposerait au législateur » (Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, rapport, p. 101), et celle de Jean-Claude Casanova, pour qui la loi électorale devrait « figurer dans la constitution » (Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, rapport précité, p. 102).

En second lieu, l’idée de soumettre la détermination du mode de scrutin aux élections législatives à une procédure particulière n’a jamais non plus été consacrée. Pourtant, en 1993, la Commission Vedel avait proposé d’insérer dans la Constitution une disposition tendant à faire adopter à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés à l’Assemblée nationale les éléments fondamentaux du mode de scrutin (Rapport au président de la République, Propositions pour une révision de la Constitution, 15 février 1993, proposition 29). Ni la Commission Balladur, en 2007, ni la Commission Jospin, en 2012, n’ont cependant jugé opportun de reprendre cette proposition.